为贯彻国务院《大气污染防治行动计划》（国发〔2013〕37号）和《能源发展战略行动计划（2014-2020年）》（国办发〔2014〕31号）精神，工业和信息化部、财政部制定了《工业领域煤炭清洁高效利用行动计划》（以下简称《计划》），要求煤炭消耗量大的地市制定工业领域煤炭清洁高效利用计划，组织企业实施技术改造，加大产业结构调整，提高煤炭利用效率，防治大气环境污染，保障人民群众身体健康。现将有关情况解读如下：
一、《计划》制定的背景、目的和意义
近两年来，我国多地频发大范围雾霾天气，造成空气质量严重污染，对人民群众身体健康造成危害。在诸多导致雾霾天气污染源中，燃煤是一个很重的来源。目前，煤炭在我国一次能源消费中约占66%，煤炭消费总量约37亿吨，占全球煤炭消费量的50%左右。全国烟粉尘排放的70%，二氧化硫排放的85%，氮氧化物排放的67%都源于以煤炭为主的化石能源燃烧，是影响大气环境质量的主要因素。
另一方面，从我国能源结构和发展战略角度看，能源供应和安全事关我国现代化建设全局，以煤炭为主体的能源消费结构短期内难以发生重大改变，必须将煤炭利用作为能源战略的重点。中央财经领导小组第6次会议提出了“大力推进煤炭清洁高效利用”要求，国务院《能源发展战略行动计划（2014-2020年）》（国办发〔2014〕31号）也明确提出要“按照安全、绿色、集约、高效的原则，加快发展煤炭清洁开发利用技术，不断提高煤炭清洁高效开发利用水平”。
工业领域煤炭消耗量大，除电力行业外，2012年工业领域煤炭消耗占煤炭消耗总量的46%，达16亿吨。此外，工业用煤行业多、分布范围广、利用效率低、污染物排放高，是大气污染防治的重要领域。随着我国工业化、城镇化的深入推进，能源消费总量控制和环境保护约束日趋增强，加快推进工业煤炭清洁高效利用，对于促进工业绿色发展，减少大气污染物的产生和排放，改善大气环境质量具有十分重要意义。
二、《计划》的总体思路和目标
（一）关于重点领域。除电力行业外，工业领域煤炭消耗量大的领域分别为焦化、煤化工、工业锅炉、工业炉窑，以上4个耗煤重点领域煤炭消耗量占工业煤炭消耗量（除电力）的95%，烟粉尘、二氧化硫、氮氧化物排放量分别约占全国排放量的36%、45%、24%。因此，结合工业领域实际，《计划》聚焦焦化、煤化工、工业锅炉和工业炉窑4个领域作为重点。
（二）关于基本原则。《计划》深入贯彻落实十八大及十八届三中、四中全会精神，提出三条原则：一是坚持市场主导与政府引导相结合的原则。一方面发挥市场在资源配置中的决定性作用，以企业为主体，根据市场需求推动实施；另一方面进一步发挥中央政府指导、地方政府组织协调的作用。二是坚持企业技术改造与产业结构调整相结合的原则。不仅要加快推动企业实施煤炭清洁高效利用技术改造，还要推动产品结构优化升级。三是坚持因地制宜与区域协调发展相结合的原则。要综合考虑本地区煤炭资源禀赋和利用水平，因地制宜推进煤炭清洁高效利用。同时，更应该加强区域内相关产业衔接融合，综合提升区域煤炭清洁高效利用整体水平。
（三）关于总体思路。在分析重点工业领域煤炭消耗和大气污染物排放的基础上，确定了《计划》的总体思路是以削减煤炭消耗量、减少污染物排放为目标，针对焦化、工业炉窑、煤化工、工业锅炉等4个工业耗煤重点领域，瞄准煤炭消耗量大的城市，要求结合本地产业实际，充分发挥市场主导作用，加大地方政府组织协调力度，推动辖区内相关企业实施清洁生产技术改造，提升技术装备水平、优化产品结构、加强产业融合，综合提升区域煤炭清洁高效利用水平，实现控煤、减煤，防治大气环境污染，促进区域环境质量改善。
（三）关于主要目标。综合考虑《大气污染防治行动计划》和《能源发展战略行动计划（2014-2020年）》的要求及实施期限，《计划》设定了2015-2017年和2018-2020年两阶段分期目标。同时，在目标的指标选择上，既包括煤炭消耗的节约量，也包括二氧化硫、氮氧化物和烟粉尘三类大气污染物排放的削减量。按照上述考虑，通过对焦化、工业炉窑、煤化工、工业锅炉4个重点领域先进适用技术推广普及的预测分析，并结合对全国地级市煤炭消耗量的调研和初步推算，确定的《计划》目标：即到2017年，实现节约煤炭消耗8000万吨以上，减少烟尘排放量50万吨、二氧化硫排放量60万吨、氮氧化物40万吨；到2020年，力争节约煤炭消耗1.6亿吨以上，减少烟尘排放量100万吨、二氧化硫排放量120万吨、氮氧化物80万吨。
三、《计划》的重点任务
按照问题导向原则，《计划》深入分析目前4个工业耗煤重点领域煤炭利用仍存在三方面突出问题：一是能耗高、污染重，焦化、工业炉窑、煤化工、工业锅炉等主要用煤领域装备技术水平偏低，与国际先进水平相比存在较大差距；二是煤化工结构不合理，煤炭综合利用效率较低，部分产品存在产能过剩现象，产品附加值有待提高；三是煤炭利用产业融合度不高，大多数煤化工企业相对独立，与相关产业衔接不够，煤炭整体利用水平有待提升。
基于上述分析判断，确定了《计划》三项重点任务：
一是聚焦4个工业耗煤重点领域技术水平层面的提升。《计划》将通过推广应用一批先进适用、经济合理、节能减排潜力大的煤炭清洁高效利用技术，引导企业通过实施清洁生产技术改造，先从源头减少煤炭消耗及污染物产生，再配套相应的末端治理措施，达到或优于国家相关节能环保要求。
二是聚焦煤化工产品结构层面的优化升级。《计划》通过普及能化共轨理念，推进煤炭由单一原料向原料和燃料并重转变，鼓励企业根据市场需求，加大煤炭资源加工转化深度，提高产品精细化率，大力发展清洁能源、新材料等新型煤化工，优化产品结构，延伸产业链，促进产业多元化发展，提高产品附加值。
三是聚焦区域内产业层面的衔接融合。《计划》通过优化资源配置，促进焦化、煤化工与冶金、建材等产业衔接融合，实现工业炉窑清洁燃料供给。在条件适宜的地区或工业园区，推进焦化、煤化工与区域集中供热一体化模式，替代分散中小燃煤工业锅炉。加强统筹规划，合理布局，控制煤炭消费总量，构建区域内能源梯级利用、优势互补、产业共生耦合的发展模式, 综合提升区域煤炭清洁高效利用整体水平。
四、《计划》的主要亮点
一是充分体现了深化改革转变政府职能的要求。《计划》深入贯彻落实《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》精神，一方面发挥市场在资源配置中的决定性的作用，以企业为主体，鼓励企业根据市场需求自主选择技术改造方向。另一方面，发挥政府引导作用，按照事权分级管理的思路，明确了中央政府和地方政府在《计划》实施中的职责分工，即工业和信息化部会同财政部进一步发挥宏观指导的优势和作用，为地方指明煤炭清洁高效利用的方向和路径；强化地方政府职责，发挥地方能动性和组织协调作用，由省级工业主管部门会同财政主管部门，按本计划要求，组织辖区内煤炭消耗大的城市，结合本地实际编制具体实施方案。
二是提出了综合提升区域煤炭清洁高效利用水平的整体解决思路。《计划》将实施载体瞄准煤炭消耗量大的城市（地级或县级），除了从单个企业角度提出要提升煤炭清洁高效利用水平、优化产品结构的路径外，还站在整个城市区域角度，提出要在城市辖区内的不同行业之间、工业和社会之间进行衔接融合，通过优化资源配置，形成区域内能源梯级利用，从而实现区域控煤、减煤、降低大气污染物排放总体目标的完成。
三是实现了产业政策、财政政策和金融政策的合力推进。《计划》一方面通过发挥能耗限额、污染物排放等强制性标准以及高耗能落后设备淘汰目录等产业政策引领和倒逼作用，推动企业加快提升煤炭清洁高效利用水平；另一方面通过建立多元化资金支持方式，要求利用各级财政资金中大气污染防治、技术改造、清洁生产、中小企业、淘汰落后等既有资金渠道，加大统筹力度给予支持。同时，发挥金融政策作用，鼓励地方拓宽融资渠道，支持专业化节能环保公司采用合同能源管理、综合环境服务、金融租赁等模式，为企业提供技术和融资服务；鼓励金融机构针对实施方案提供绿色信贷等金融服务；引导民间资本设立股权基金、产业基金等，支持实施方案中的项目。
四是突出了科技支撑能力在后续《计划》落实中的保障作用。煤炭清洁高效利用水平的提升，核心是依靠企业采用先进适用的技术进行升级改造。同时，《计划》能否落实到位，在很大程度上也依赖地方能否结合本地实际制定科学合理的实施方案。因此，下一步工业和信息化部将会同财政部做好文件出台后的指导工作，适时组织有针对性的培训和宣贯，进一步提高地方政府及相关企业的认识，确保《计划》顺利推进。此外，《计划》也要求各级工业主管部门要组织科研院所、高等院校和骨干企业，建立产学研一体的煤炭清洁高效利用技术研发与推广平台，积极开展技术示范，培育一批高效锅炉等装备制造基地，鼓励装备制造企业提供设计、生产、安装、运行一体化服务，引导企业加快应用相关技术。
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